분당급 신도시 규모라던 광명시흥 보금자리사업이 정부의 사업포기에 따라 10년 기한의 특별관리지역으로 변경 지정된 이후 개발도 아니고 규제도 아닌 어정쩡한 상태가 계속되면서 부분적인 난개발, 불법시설 증가, 준법시설의 상대적 불이익, 그린벨트 이래 원주민들의 박탈감 등 문제점들이 속속 드러나고 있다.

한편에서는 KTX광명 역세권에 인접한 이 지역이 강남도시순환고속도로 개통 이후 부동산 투자 관심대상지역으로 부상하고, 지역 내에 유치가 확정된 산업물류단지 첨단산업단지를 둘러싼 개발 기대가 증폭되기도 한다.

광명시흥 보금자리사업의 실패에 따른 문제점 등을 짚어봄으로써 국가주도 대형 택지개발사업의 현실과 미래를 짚어보고자 한다.

1. 대규모 택지개발에서 소규모 분산 개발로의 정책전환

광명시흥 보금자리 지역은 원래 그린벨트였다가 보금자리지구로 5년간 묶여서 어떤 개발행위도 허용되지 않는 고통을 당한 지역이다. 이를 다시 특별관리지구로 규제하는데 따른 주민 불만을 달래는 차원에서 정부는 그린벨트 당시 취락지구를 살려주고, 이에 대해 환지방식 도시개발사업을 허용하겠다는 방침을 발표했다.

그러나 취락지구가 풀리면서 지구 내 건축행위가 가능해지자 세수입을 노린 건축행위가 급증하고, 이에 따라 도시개발사업 추진 동의는 점점 어려워지는 상황이 초래됐다. 사실상 대부분 취락지구의 도시개발 사업이 지주 ‘3분의 2동의’라는 장애에 막혀 있다.

이런 가운데 취락지구에서는 미래 개발예정지라는 이유로 생활 도로 등 최소한의 기반시설 확충이 전혀 이뤄지지 않은 채 건축이 급증하고 교통과 주차문제가 발생하는 등(대표적인 것이 광명시 노온사동 장절리 마을임) 부분적인 난개발이 초래되고 있다.

이럴 바에야 정부가 토지를 수용해서 개발하는 것이 낫다는 주장이 나오는 실정이다.

2. 기업형 불법의 만연, 준법이 오히려 손해 보는 가치전도

이 지역에는 불법 비닐하우스를 지어 물류 창고로 쓰거나 공장, 영업장으로 쓰는 등의 행위가 광범위하게 퍼져 있다. 문제는 그 불법 시설물의 상당부분은 부자 부재지주들이나 연매출 수십억 이상 1백억 초과 규모의 기업이 저지른다는 점이다.

그린벨트 지정 당시부터의 원주민들은 그동안 생활비 융자금 대출 등으로 토지를 저당 잡혔다가 계속되는 규제 때문에 매매 타이밍을 놓쳐 도산하고, 토지를 경매로 잃는 등 상당수가 퇴출당한 상태다.

상대적으로 재력이 있는 외지인들이 들어와서 그 공백을 메우고 있는데, 그들이 저지르는 불법과 그 불법에 기인해 챙기는 실리가 과다하다는 지적이 나온다. 이 지역 중심인 광명 안산 간 도로 연변에는 통째로 불법인 비닐하우스에서 버젓하게 기업간판을 내걸고 영업하는 업체를 쉽게 목격할 수 있다. 이들 업체들 중에는 매출 수십억원의 부자 기업이 부지기수라는 것이 관내 중개사들의 전언이다.

이들 기업형 불법 행위자들은 ‘그린벨트라서 고통을 당했다’는 원주민들과 생계형 불법행위자들의 주장에 편승해 막대한 이익을 취하고 있는 것은 물론, 이 지역에 조성되는 산업물류단지 입주특혜도 노리고 있다.

당국에서도 산업물류단지 분양가를 싸게 해서 이들 기업을 입주시킨다는 논의가 없지 않다고 한다. 결국 배부른 사람만 이중 특혜를 보는 셈이다.

이런 문제점을 보완하기 위해서는 산업물류단지 중에서 상업시설은 철저하게 원주민 위주로 분양하는 등의 형평성 강구 대책이 필요하다는 지적이 나온다.

특히 불법 시설에서 영업행위를 한 기업에게 입주 특혜를 주는 것은 불법을 조장하는 문제도 있다는 점에서 재고해야 한다는 지적이다.

3. 당국의 무원칙이 불법을 조장

특별관리지역에 대해서는 일정 시한을 정해 불법시설물 단속 유보 기간을 설정하고, 그동안은 봐주되 기한이 되면 철거한다는 서약서와 함께 철거예치금을 징수하도록 하는 법안이 마련돼 있으나 실제에 있어서는 광명시 등의 행정당국은 이를 시행하지 않고 얼버무리고 있다.

실질적으로 서약서와 철거예치금액이 적지 않고, 기한 만료 시 철거 대집행을 다 하기도 어렵다는 등의 문제가 있다는 주장이다. 이런 식으로 하면 불법 시설물은 아무런 부담도 없이 그대로 현상이 인정되는 셈이다.

현재 창고나 공장 등으로 이용되는 비닐하우스 등의 불법시설물은 그 내부가 정식 허가를 받아 지은 창고보다 오히려 호화롭고 임대료도 큰 차이가 나지 않는다.

이러다보니, 이 지역은 합법시설물의 임대료가 불법시설물 때문에 내려가거나, 임대가 잘 나가지 않는 등의 문제가 생기고 있다. 이런 식이면 정식으로 세금내고 허가받은 준법행위자가 오히려 커다란 손해를 보는 역차별이 발생한다. 이런 가치전도에 대한 근본적인 해결책을 강구해야 한다. 그린벨트 등 토지에 대한 정부의 규제를 최소화하고 자유시장경제에 맡기되, 세금으로 수요를 조절하는 등의 과감한 발상 전환을 고려해야 한다.

4. 사유지인 그린벨트를 국유지로 착각하는 관료주의

국토부 공무원들의 사고는 이지역이 그린벨트였다는 이유로 국가 땅처럼 생각하는 경향이 강하다. 그러나 이 지역에 대해 보존가치가 없다는 이유로 그린벨트를 해제하고 보금자리로 지정한 당사자가 바로 국토부다. 그러나 정작 그 보금자리 사업도 능력이 없다고 스스로 포기한 당사자도 바로 국토부다.

그래놓고도 아직까지도 이 지역에 대해 마치 자기 것인 양 연고를 주장하는 것은 어불성설이라고 할 것이다. 이 지역에 대해 실패만 거듭한 국토부와 LH가 계속 연고권을 주장하며 개발 주도권을 쥐겠다는 것은 설득력도 없고 합당하지도 않아 보인다. 그렇다고 주민들이 알아서 환지방식 도시개발사업으로 개발하라는 것도 현실적이지 않은 탁상공론에 불과하다.

자치단체 등 주민들과 보다 가까운 공공부문에서 주민친화적으로 개발을 지원해주고 끌어주는 것이 필요하다. 그러나 광명시는 능력이 없다는 이유로 이지역 개발을 맡을 뜻이 없음을 분명히 하고 있다. 국토부는 가해자의 입장에서 이 지역의 주민 피해를 최소화하면서 개발을 가시화할 대책을 제시해야 할 의무가 있다고 할 것이다.

문제가 꼬이게 된 근본적인 원인은 그린벨트에서부터 비롯됐다는 것이 필자의 시각이다. 멀쩡한 사유지에 금을 그어 개발을 원천적으로 막아 놓은 그린벨트는 차별적이고, 강압적이며, 반시장경제적이다. 독재국가 아니면 공산주의에서나 가능한 비상식적 제도이다.

실제로도 그린벨트는 녹색공간 보전이라는 긍정적 효과보다는 도시의 기형적 발달, 도심택지 소유자에 대한 부의 독과점화, 외곽 위성도시와 도심을 연결하는 도로망에 대한 과도한 투자 등 더 큰 부작용을 초래한 측면이 있다. 도시택지 부족으로 인해 주택의 고층화(아파트화)가 일상화됨에 따라 대규모로 들어선 아파트단지들이 미래 대규모 슬럼지역으로 전락할 경우 치러야 할 사회적 댓가는 측량 불가능할 정도가 될 것이라는 지적도 있다.

그린벨트를 풀어서 싼값에 공공택지를 확보하고, 이를 싼 값에 서민에게 공급한다는 것도 얼핏 좋은 정책으로 보이지만, 해당지역에서 투기 유발, 주택 분양을 받은 소수자에게 과다한 특혜 제공 등 사회정의에 맞지 않는 부작용을 발생시킨다. 그린벨트라는 이유로 바로 이웃의 도시지역 거주자에 비해 상대적 박탈감을 안고 살아온 원주민들도 상대적 저가에 토지를 수용당한다는 상실감이 가중될 수밖에 없다.

이런 점을 고려할 때 그린벨트를 저렴한 예비토지 공급지로 간주하는 정책을 계속 끌고 가야 할지 전면적으로 재검토가 필요하다. 그린벨트 규제를 장기적으로 차츰차츰 풀어서 정상 토지화하는 것이 옳지 않은가 생각한다. 여기, 그린벨트와 공공택지개발(보금자리)에 따른 문제점을 원주민의 입장에서 토로한 기고문을 하나 소개하는 것으로 본 논고의 결론을 대신하고자 한다. 경기 광명시 주민(윤승모)가 2011년1월29일자 한국경제신문에 ‘그린벨트의 디아스포라’라는 제목으로 기고한 글이다.

정부 주도의 보금자리 건설이 전셋값 폭등의 한 원인이며 이로 인해 주택시장 질서도 무너지고 있다는 지적이 나오고 있다. 하지만 보금자리 지구로 지정된 그린벨트 지역에 사는 소수 주민들이 겪는 피해에 대한 논의는 찾아볼 수 없다. 무조건 싼값에 수용하는 게 최선이라는 일방통행식 논리만 있다.

애초 그린벨트 지역 주민들은 정부에서 설정한 그린벨트로 인해 오랫동안 사유재산권을 침해받아왔다. 이들은 영농 외에는 다른 생업에 종사할 기회를 원천봉쇄당했다. 더구나 옆 동네 비(非)그린벨트가 개발돼 땅값이 폭등하는 것을 지켜보면서 상대적 박탈감에 시달려왔다. 빗금 하나 사이로 땅값이 수십배 차이 나는 불합리는 곳곳에서 나타났다.

그들에게 지금 다시 헐값 수용이라는 폭탄이 떨어지고 있다. 수도권 최대 규모의 보금자리 지구로 지정된 경기 K시의 경우 지구 지정 직전인 2009년 말 이곳 그린벨트 땅값은 인접한 S시의 동일 조건 토지보다 비쌌다. 서울 접근성이 좋기 때문이다.

K시 그린벨트 지역 대부분이 보금자리로 지정되면서 S시의 땅값은 치솟았다. 대토 수요가 중요한 원인이었다. 2010년 말 현재 S시 그린벨트 땅값은 1년 전보다 30% 정도 올랐다. 부동산 업계는 더 오를 것으로 예상한다. 2009년 말 3.3㎡당 시가 100만원이던 K시 땅의 공시지가는 50만원 안팎이다. 보금자리 사업자인 LH에선 공시지가의 1.6배 정도에 수용할 것이란 말이 흘러나온다. 그러니 땅 100㎡를 수용당하면 S시에서 60㎡밖에 못 사는 형편이 됐다. 결국 다른 곳에서 땅을 사려면 수도권을 떠나야 할 입장이다. 한마디로 디아스포라를 강요당하는 형국이다. 이런 사정은 다른 지역도 대동소이하다. 일본에선 이런 일이 있었다. 홋카이도의 한 지방자치단체가 구불구불한 시골 도로를 정비하기 위해 산을 관통하는 터널을 뚫기로 했다. 우선 입구 쪽 땅을 매입한 뒤 공사에 착수했으나 출구 쪽 땅 주인들이 반발하고 나섰다. 일방적으로 지자체가 공사를 시작한 뒤 소유자에게 땅을 팔라고 강요하는 행정에 굴복할 수 없다는 것이었다. 해당 지자체는 10여년을 허비하고 수백억원을 낭비한 끝에 결국 2007년 터널공사를 포기한다고 발표했다. 공무원들은 TV에 나"지주와 협의도 없이 성급하게 공사에 착수한 게 잘못이다. 죄송하다"며 계속해서 고개를 숙였다.

우리나라 같으면 일부 땅 주인의 '버티기'를 탓하는 주장도 나올 법하건만 현지 여론은 그렇지 않았다. 땅 소유자의 행위는 당연한 사유재산권 행사라는 인식 아래 지자체에 더 큰 귀책사유가 있다는 평가가 많았다. 소수자의 권익을 가볍게 여기는 발상은 시장경제를 채택한 자유 민주국가에서는 있을 수 없는 일인 것이다.

정부는 도시 주변의 무분별한 개발을 막기 위해 그린벨트 정책을 시행해왔다. 이곳에서 수십년간 살아온 주민들이 고향을 떠난 뒤 최소한 인근 지역에서 살 수 있는 기반은 마련해줘야 할 것이다. 국가 대의를 위해 이들이 희생해온 과거를 잊어서는 안 된다.